Dos momentos en la integración latinoamericana
Fuente: Archivo de Ruy Mauro Marini, con la siguiente anotación: “Texto para El Día Latinoam. y Canadá, 1993.”
A fines de la década de 1950, el proceso de industrialización latinoamericano, que venía desarrollándose con fuerza, chocó con obstáculos derivados de las relaciones económicas externas de la región. En efecto, la dinámica de la economía regional seguía caracterizándose por su dependencia en materia de bienes manufacturados en relación a los centros avanzados. La industrialización modificará el problema pero no lo suprimirá, limitándose a sustituir la importación de mercancías destinadas al consumo final por la de insumos y equipo —lo que implicaba la necesidad de contar con una mayor cantidad de divisas. Por otra parte, la capacidad para importar dependía de los precios alcanzados en el mercado mundial por bienes que eran prácticamente los mismos, es decir, que no incluían a las manufacturas resultantes del nuevo sector industrial. Con ello, el crecimiento de éste se veía subordinado a la limitada cantidad de divisas logradas con la exportación de productos tradicionales.
Entre las soluciones que empezaron entonces a barajarse, se puso sobre la mesa la cuestión de la integración. Influyeron, naturalmente, para ello —además de las limitaciones relativas a la capacidad para importar— las experiencias europeas del Benelux, de la Comunidad del Carbón y del Acero y del Mercado Común, que se realizan a partir de mediados de los 40 y en el curso de los 50, así como la repercusión que tienen en el pensamiento de la Cepal. Pero existían además razones objetivas, derivadas de las características que asumiera el proceso de industrialización.
Este se realizará, inicialmente, sobre la base de una demanda nacional preexistente de bienes de consumo habitual (satisfecha antes con importaciones) y contando con la oferta externa de bienes de capital. Esa etapa, que podemos llamar de sustitución simple, no tardó en chocar con las limitaciones estructurales del mercado interno, resultantes de las bajas remuneraciones pagadas a una mano de obra abundante y de la persistencia de un régimen de propiedad rural concentrador.
Además de dificultar la diversificación de la producción agrícola y la ampliación de la demanda de bienes industriales de consumo corriente, la estrechez del mercado interno dificultaba el paso de la industrialización a una fase más compleja, centrada en la producción de bienes de capital y de consumo durable. En efecto, ello implicaba echar mano de grandes masas de inversión y de tecnologías caras, lo que exigía escalas superiores de mercado.
La emergencia del latinoamericanismo
La integración se planteó, pues, para solucionar dificultades encontradas por las burguesías industriales de los países de mayor desarrollo relativo y para viabilizar las inversiones extranjeras en la industria, contando, por eso, con el beneplácito de Estados Unidos. Cabe observar que, durante la guerra mundial, las relaciones comerciales establecidas entre los países latinoamericanos habían estimulado el crecimiento industrial y que, al fin de la guerra, Argentina, Brasil, Chile y Uruguay mantenían acuerdos comerciales entre sí, los cuales perdieron vigencia al crearse el GATT, en 1947.
Son esos cuatro países que impulsan, a fines de los 50, la discusión sobre el comercio latinoamericano. En 1960, en Montevideo, ellos acuerdan la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), a la que otros países se sumarían, posteriormente.
El Tratado de Montevideo entró en vigor en junio de 1961. A través de él, los países miembros instituían una zona de libre comercio, a ser completada en un plazo de doce años (más tarde extendido hasta 1980). El objetivo sería alcanzado mediante reducciones de aranceles y otros gravámenes de los productos que integrarían las listas nacionales y la lista común; las primeras serían negociadas anualmente y la segunda sería modificada de tres en tres años, de manera a incluir gradualmente todos los productos que tuviesen participación significativa en el comercio entre las partes.
En la práctica, el proceso de reducción de gravámenes se estancó después de diciembre de 1964, cuando se cerró la cuarta ronda de negociación de las listas nacionales y la primera de la lista común. Sufriendo sucesivas descaracterizaciones, que llevaron a los países andinos a buscar un instrumento más eficaz 1, y mediante el mecanismo de los ajustes de complementación industrial, la ALALC —al revés de servir a la construcción de una zona de libre comercio— se convirtió en el medio por excelencia de las grandes empresas, sobre todo las multinacionales, para racionalizar su producción y su mercado.2
Más radical fue el proceso puesto en marcha por el empresariado local y principalmente por los grupos norteamericanos en Centroamérica: comenzando con el Convenio sobre el Régimen de Industrias de Integración en 1958, se llegó, en 1961, al Tratado General que creó el Mercado Común Centroamericano. En éste, además del arancel único para toda la zona, el 81% de los bienes producidos por los países miembros entró al régimen de libre comercio, al ser firmado el documento.
Aunque respondiendo a los intereses de las burguesías latinoamericanas, la política integracionista era parte de la nueva estrategia norteamericana, tendiente a la afirmación de su hegemonía en un continente que se resistía a ella. De hecho, la Revolución cubana no había sido sino el momento culminante de esa resistencia, que representa la base de los grandes acontecimientos sociales, políticos y culturales que marcan la vida de Latinoamérica en la segunda mitad del siglo XX.
En el plano sociopolítico, al lado de movimientos nacional desarrollistas, como el peronismo o el laborismo brasileño, y de revoluciones populares, como la boliviana de 1952, la guatemalteca (que alcanza su culminación entre 1951-1954) y la venezolana de 1958, se registran tentativas formidables para golpear la dependencia en su raíz: el capitalismo, como se vio en el Chile da la Unidad Popular y en la Nicaragua sandinista. En el plano de las ideas, surgen corrientes de gran significación para el avance de la conciencia latinoamericana, como la ideología desarrollista de la Cepal y la teoría de la dependencia, llevando a un nuevo auge del pensamiento marxista.
Es por lo que, en el curso de la década de 1960, Estados Unidos trata de asegurar su posición avanzando otras piezas en su estrategia de dominación: la Alianza para el Progreso, programa lanzado en la conferencia de Punta del Este de 1961, y la imposición de dictaduras militares, inspiradas en la doctrina de contrainsurgencia. En ese contexto, el golpe militar de 1964, en Brasil, se constituyó en hecho relevante: la dictadura brasileña significó la entrada en la escena latinoamericana de un nuevo bloque dominante y de un nuevo esquema de alianzas de clases, que reemplazó el que vigía desde los años 30. Su resultado fue un régimen político altamente represivo, que aceleró la monopolización de la economía nacional y exacerbó las desigualdades sociales.
En el plano de las relaciones internacionales, la dictadura militar brasileña puso en práctica una política subimperialista, cuyo objetivo era el de convertir al país en un centro intermedio de poder, dentro del sistema mundial de dominación estructurado alrededor de Estados Unidos. Ello implicó, en el terreno económico, una agresiva lucha por la conquista de mercados exteriores para la producción de la industria brasileña, así como de fuentes de energía y materias primas —como el petróleo de Bolivia, Ecuador y de las colonias portuguesas en África, el gas y el mineral de hierro de Bolivia y el potencial hidroeléctrico de Paraguay, para dar algunos ejemplos. De otra parte, en el marco de una agria disputa con la dictadura argentina (que se instaura en 1966), Brasil planteó y aún concretó intervenciones en la política interna de sus vecinos, en particular Uruguay, Bolivia y el mismo Chile.
El subimperialismo corresponde a la expresión perversa de un fenómeno resultante de la diferenciación de la economía mundial, con base en la internacionalización del capital, que llevó a la superación de la división simple del trabajo —expresa en la relación centro-periferia, tematizada por la Cepal— en provecho de un sistema mucho más complejo. En él, la difusión de la industria manufacturera, elevando la composición orgánica media del capital, es decir, la relación entre medios de producción y fuerza de trabajo, da lugar a subcentros económicos (y políticos), dotados de relativa autonomía, aunque permanezcan subordinados a la dinámica global impuesta por los grandes centros. Como Brasil, países como Argentina, Israel, Irán, Irak y Sudáfrica asumen —o han asumido, en cierto momento de su evolución reciente— carácter subimperialista, al lado de otros subcentros en los que esa tendencia no se ha manifestado plenamente o tan solo se ha insinuado, como México y Venezuela.3
Las políticas de afirmación nacional
La crisis internacional capitalista, que comienza con la recesión norteamericana de 1967 y se hace explícita tras el alza de los precios del petróleo, en 1973, se manifiesta en la intensificación de la competencia entre los grandes centros y en la creación de una gran masa de capital financiero que ella vuelve disponible, la cual brega por campos de aplicación. Ello amplía el margen de negociación y por ende la tendencia a la autonomización de esos centros subordinados. Su primer resultado es, pues, la afirmación del poder nacional, lo que debilita en cierta medida a las instancias de integración y cooperación regional —hecho visible en la crisis del Pacto Andino, escenario de la rivalidad entre Venezuela, Perú y Chile, hasta el retiro de este último, en 1976.
Sin embargo, contradictoriamente, las políticas de afirmación nacional darán lugar a esfuerzos de colaboración más amplia, que cristalizarán en la creación del Sistema Económico Latinoamericano (SELA), en 1975, organismo exclusivamente regional concebido en una línea de independencia en relación a Estados Unidos. Esa tendencia se manifestará también en otros planos.
Así, reaccionando tardíamente al bloqueo impuesto por la OEA a Cuba, en 1962, por imposición norteamericana, los países latinoamericanos revisan su actitud, lo que condujo a la resolución, aprobada en la conferencia de la OEA en San José de Costa Rica, en 1975, que autorizaba a los gobiernos de la región a restablecer relaciones con la isla en el momento que consideraran adecuado —lo que, efectivamente, se verificará luego en cadena. Al sobrevenir la Revolución sandinista en Nicaragua, en 1979, Estados Unidos intentará inútilmente obstaculizarla en el seno de la OEA, como hiciera antes con Nicaragua, Cuba e Santo Domingo, y plantea la formación de una fuerza de intervención, sin lograr resultados.
Además de contar con las condiciones excepcionales derivadas de la crisis internacional, la política latinoamericanista se ve incentivada también por otros factores. Destaca allí la entrada en escena de la socialdemocracia europea 4, alentada con el éxito que está obteniendo su intervención en procesos de tanta gravedad como la Revolución de los Claveles portuguesa y el reemplazo del régimen franquista en España. En un plano aún más relevante se encuentra la revisión de la estrategia global norteamericana, que se inicia con el gobierno de James Carter, a partir de 1977.
La crítica de la política de contrainsurgencia, llevada a cabo por líderes militares y la nueva élite intelectual, agrupada alrededor de Zgbiniev Brzezinski, secretario de Estado, en función de la derrota en Vietnam, implicó la rehabilitación de valores tradicionales de la retórica norteamericana, como la democracia y los derechos humanos. Además de hostigar a los regímenes militares —provocando muchas veces choques abiertos, que llegan a la denuncia de los acuerdos de cooperación militar— y de alentar a las oposiciones burguesas nacionales, la nueva política se tradujo también en hechos concretos, como la firma de un nuevo tratado con Panamá, que estableció el traspaso gradual de la administración del canal al gobierno del general Torrijos y su devolución íntegra al país, en el año 2000.
Concertación e integración
El panorama internacional se modifica drásticamente, en la década de 1980. El segundo choque de los precios del petróleo, a fines de 1979, altera el carácter de la crisis capitalista, en la medida en que, además de provocar nueva y violenta recesión en los países avanzados, arrastra a su vórtice también a los países dependientes y a la mayoría de los países socialistas. Para América Latina, ello representará el ingreso a un largo período de estancamiento, sacudido por violentas recesiones, en el curso del cual la región se verá forzada a transferir cuantiosos recursos al exterior, en función del servicio de la deuda externa, y a convivir con el aumento de la inflación y del desempleo.
La llegada de Ronald Reagan a la presidencia de Estados Unidos introduce, a su vez, un nuevo dado en la situación. Procediendo a la revisión de la estrategia mundial diseñada por el gobierno anterior, Reagan se dará como objetivo reafirmar la posición norteamericana en el plano internacional, de modo a dirigir la reestructuración ya en curso de la economía internacional, y simultáneamente bloquear la capacidad de iniciativa demostrada por los países socialistas, en particular la Unión Soviética, en la década de 1970. En ese juego de poder, América Latina entra de dos maneras.
Desde el punto de vista económico, mediante el uso del servicio de la deuda externa y la instrumentalización de los organismos financieros internacionales, Estados Unidos impone a los países latinoamericanos una política de reconversión económica, con el propósito de abrir camino a sus capitales y mercancías; ello implica que los gobiernos de la región renuncien a sus políticas proteccionistas e industrializantes en favor de la especialización productiva y la exportación de materias primas y algunos bienes industriales de segunda clase. En el plano político militar, Reagan vuelve a proclamar América Latina zona de influencia exclusiva y campo destacado de enfrentamiento con las fuerzas socialistas; en consecuencia, Washington pasa a privilegiar en Centroamérica y en el Caribe, sacudidos por procesos revolucionarios, a los métodos de intervención militar abierta o encubierta, intermediada o directa.
La implementación de la nueva estrategia norteamericana frena a las políticas de afirmación nacional que se venían desarrollando en la región. Es significativo que, al llegar al término previsto, en 1980, la ALALC dé lugar a una organización aún menos eficaz: la Asociación Latinoamericana de Desarrollo e Integración (ALADI). Con ella, se anula la mayor parte de los pequeños progresos hasta entonces obtenidos en la liberalización del comercio intrazonal, ya que se exige a los miembros la renegociación de todo lo realizado hasta la fecha.
En 1982, México intenta aún hacer frente a Estados Unidos, erigiéndose en mediador en el conflicto que oponía ese país a Nicaragua, El Salvador y Cuba. Pero el “septiembre negro” de 1982, que llevó al gobierno mexicano a decretar moratoria de la deuda externa y someterse al FMI, le retiró condiciones reales para practicar una política de este tipo. La situación empeoró cuando Brasil siguió el camino de México y cuando Argentina, tras desafiar a Inglaterra por la posesión del archipiélago de las Malvinas, vio unirse en contra suya a las potencias de la OTAN, Estados Unidos inclusive, siendo llevada a una humillante capitulación.
En esas condiciones, el latinoamericanismo debió buscar nuevas formas de realización. A principios de 1983, se asiste a la emergencia de la estrategia de la concertación 5, con la formación del Grupo de Contadora mediante el cual México, Venezuela, Colombia y Panamá se propusieron a encontrar solución a los conflictos en curso en la zona centroamericana y caribeña. Estados Unidos respondió en el acto, con la invasión de Granada, donde el Movimiento de la Nueva Joya lidereado por Maurice Bishop, se proclamaba socialista y se acercara a Cuba.
Paralelamente, capitalizando el aislamiento diplomático de la dictadura militar chilena y su colaboración con Inglaterra, durante la guerra de las Malvinas, Washington obtiene de ella una concesión para la construcción de instalaciones militares en la isla de Pascua, mientras despliega esfuerzos en el mismo sentido junto a Ecuador y Colombia. Con ello, los norteamericanos pasaron a tener presencia militar directa en Sudamérica, contrariando una tradición sólo interrumpida en la segunda guerra mundial, cambio que se hará aún más evidente con el envío de tropas y asesores militares a Bolivia y otros países, en el contexto del combate al narcotráfico.
Pese a ello, o tal vez por ello mismo, la concertación regional siguió desarrollándose. Es cierto que no fue muy lejos el Consenso de Cartagena, que buscaba una solución conjunta al problema de la deuda externa, cediendo los gobiernos a las violentas presiones desencadenadas por los países centrales contra lo que se les figuraba un cártel de deudores. Pero la reelección de Reagan, en 1984, llevó a Argentina, Brasil, Uruguay y Perú a constituir, el año siguiente, el Grupo de Lima o de Apoyo a Contadora, con el fin de reforzar la posición negociadora de éste.
En diciembre de 1986, reunidos en Río de Janeiro, las dos instancias han fusionado, para dar lugar al Grupo de los Ocho. En esa reunión, se aprobó la creación del Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación, con amplios propósitos, entre los cuales alentar a los procesos de integración regional.
Estos habían empezado una nueva etapa con el acercamiento efectuado por los gobiernos civiles de Argentina y Brasil, a partir de 1985, lo que lleva, el año siguiente, al Acta para la Integración Brasileño-Argentina, firmada en Buenos Aires. De los doce protocolos que la acompañaban, cuatro se referían a la liberalización del comercio de bienes de capital, trigo y alimentos, así como al equilibrio comercial, y los demás a la formación de empresas binacionales, mecanismos de financiamiento comercial, cooperación en el área de petróleo y gas, desarrollo científico y tecnológico conjunto y otros aspectos. La iniciativa atrajo Uruguay y Paraguay, en un movimiento centrípeto que aún no se termina, y desemboca en la constitución de un mercado común, a ser concluido en 1995.
El Mercosur asume importancia creciente en el plano latinoamericano, contraponiéndose a la política de entendimiento directo con los grandes centros, que desarrollan Chile y México, y que llevó, respecto a este último país, a un proceso que debe finalizar con la firma de un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos y Canadá. A su vez, Venezuela camina en el sentido de reforzar al Pacto Andino, así como de una mayor integración con los países de Centroamérica, a los cuales propuso ya la formación de una zona de libre comercio, que se constituirá sin duda en punto de atracción para la Comunidad Caribeña (Caricom).
El movimiento latinoamericanista —en el que cabe incluir al Parlamento Latinoamericano, a partir de la firma por dieciocho países de un tratado para este fin, en Lima, en 1987— ha recibido un duro golpe con la invasión de Panamá por Estados Unidos, a fines de 1989. Aunque suspendido desde 1988 (a raíz de la deposición del Presidente Eric del Valle), este país integra el Grupo de los Ocho, el cual, sin embargo, no ha logrado consenso suficiente ante el suceso sino para adherir a una vaga declaración de condena a la intervención, expedida por la OEA. La inclusión posterior de otros países en el Grupo, más que reforzarlo, ha contribuido para diluirlo.
En el plano de la integración económica, tras la reconfirmación de la ALADI como instrumento adecuado, que se verificó en la cumbre presidencial del Grupo de los Ocho, en Ica (Perú), en 1989, la reunión de este organismo, el año siguiente, en México, ha conducido a una situación de estancamiento, predominando allí las fuerzas centrífugas. La Iniciativa para las Américas, lanzada por Estados Unidos, influye para ello, aunque los bloques emergentes en la región se esfuercen por conservar su integridad, como lo demuestra el acuerdo macro, firmado por el Mercosur con Estados Unidos, en 1991, camino seguido también por el Caricom.
Hacia un mundo renovado
La crisis y el estancamiento económico a que ingresó América Latina en los años 80 y la nueva ofensiva imperialista de Estados Unidos sobre la región, lanzada por el gobierno de Reagan a principios del período, al tiempo que bloquearon a las políticas de afirmación del poder nacional, que implementaban los países latinoamericanos más desarrollados, obligaron a la reunión de esfuerzos, mediante la política de concertación, y han puesto de nuevo en primer plano la cuestión de la integración regional. Pero ese latinoamericanismo renovado se configura en el contexto de una realidad mundial profundamente modificada por la formación de los grandes bloques económicos hegemonizados por los centros imperialistas, la crisis del mundo socialista y la emergencia de un orden internacional que contrapone con singular nitidez un reducido grupo de naciones privilegiadas al resto de la humanidad.
En este contexto, América Latina —enfrentándose a las presiones que se ejercen sobre ella, en el sentido de dilacerarla y de proceder a la anexión en separado de sus partes— tiene que promover la creación de un espacio económico más amplio, capaz de adecuarse a los requerimientos derivados de las modernas tecnologías de producción. Esto no se pude entender empero, como pasó en la década de 1960, como el simple agregado de espacios económicos relativamente dinámicos, pequeñas islas en el océano de subdesarrollo en que se sumerge la región. Por lo contrario, supone la construcción de una nueva economía, basada en la incorporación de amplios contingentes de población al trabajo y al consumo, mediante una correcta asignación de las inversiones, una verdadera revolución educacional, la supresión de las elevadas tasas de superexplotación del trabajo y, por ende, una mejor distribución del ingreso.
Es evidente que ese resultado no puede ser alcanzado sin que la integración económica signifique también avanzar en dirección a la integración política, vuelta hacia un Estado supranacional en Latinoamérica. Las actuales discusiones sobre la reforma del Estado, que se desarrollan en todos los países de la región, no llegarán a buen término si no parten de la noción de que el antiguo ideal bolivariano se halla reactualizado por la vida misma y que, más allá de datos geográficos, históricos y económicos, ningún país latinoamericano es hoy viable aisladamente. Llegamos a aquel punto en el que nuestra supervivencia como brasileños, mexicanos, chilenos, venezolanos depende de nuestra aptitud para construir nuevas superestructuras políticas y jurídicas, dotadas de la capacidad de negociación, resistencia y presión indispensable para tener efectiva presencia ante los super-Estados que existen ya o están emergiendo en Europa, Asia y en la misma América.
Es sobre esa base como podremos aspirar a desempeñar papel activo en la conformación de una sociedad internacional más equitativa, que implique la democratización de los organismos que la rigen, a empezar por la Organización de las Naciones Unidas. Sólo eso asegura la existencia de América Latina como ente histórico, capaz de determinar su propio futuro.
Ruy Mauro Marini
Notas
- Admitiendo también la formación de bloques subregionales, la ALALC permitió la creación del Pacto Andino, en 1969, con la participación de Chile, Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, a los cuales se juntó Venezuela, en 1974.
- “La experiencia de la ALALC, en ese primer período de su funcionamiento, demuestra que, por razones obvias, la empresa internacional está más bien capacitada para el aprovechamiento de la ampliación de mercados, que es consecuencia inevitable del proceso de integración. Aunque sea muy difícil contar con datos precisos sobre la participación respectiva de esas firmas en las actividades de la ALALC, se puede afirmar que ella es sumamente significativa. El análisis de las reuniones de empresarios realizadas en los últimos años, que cubrieron una amplia variedad de sectores, revela como tendencia que es creciente la participación en ellas de las firmas extranjeras, mientras se estabilizó y en ciertos sectores disminuyó la concurrencia de los empresarios con base de operación exclusivamente local o latinoamericana; del punto de vista numérico o porcentual se podría decir que cerca del 50% de los participantes de esas reuniones pertenece a firmas internacionales. En algunos sectores, este último fenómeno es aún más marcado. Así, el porcentaje correspondiente a algunas ramas de las industrias eléctrica y electrónica ha llegado al 65% y al 80%; en la de máquinas de oficina, alrededor del 85%, y aún en varios subsectores de la industria de conservas de alimentos ese porcentaje supera el 50%.” Gustavo Margarinos, Secretario Ejecutivo de la ALALC, La inversión extranjera y la integración latinoamericana, documento presentado al Seminario Internacional sobre Inversión Extranjera y Transferencia de Tecnología en América Latina, Santiago de Chile, ILDIS-FLACSO, 1971, mimeo., p. 22-23, cit. por Luiz Dillermando de Castello Cruz, O Tratado de Montevidéu 1980, Brasília, Ministerio de Hacienda, 1984, p. 35.
- Este tema es abordado más ampliamente en mi ensayo “La acumulación capitalista mundial y el subimperialismo”, Cuadernos Políticos (México), no. 12, 1977. Recientemente, refiriéndose a los países dichos medianos, semiindustrializados, nuevos países industrializados o NICs, un autor señaló: “… La capacidad tecnológica interna diferencia de manera cada vez más importante a los países medianos de los países en desarrollo. Esa capacidad modifica igualmente a las relaciones entre países semiindustrializados y países avanzados. El remozamiento de las industrias tradicionales en los últimos años y el avance a los sectores de alta tecnología en los primeros, el mayor comercio intersectorial entre ellos (como pasa, por ejemplo, en el comercio de bienes de capital), el desplazamiento de la producción interna por externa que produce el comercio entre esos países, determinan cada vez más relaciones de competencia que relaciones de complementariedad. La rivalidad por mercados y por la asimilación de nuevas tecnologías alcanza también esas relaciones.” Isaac Minian, “Cambio estructural en los países avanzados: deterioro de las tendencias a la relocalización industrial”, en EURAL/Centro de Investigaciones Europeo-Latinoamericanas y Fundación Friedrich Ebert en Argentina, Industria, Estado y Sociedad. La reestructuración industrial en América Latina y Europa, Caracas, Nueva Sociedad, 1989, p. 40-41.
- Ver, de Felicity Williams, La Internacional Socialista y América Latina, México, Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco, 1984.
- Sobre la concertación regional, ver el estudio de Alicia Frohmann, Puentes sobre la turbulencia. La concertación política latinoamericana en los 80, Santiago de Chile, FLACSO, 1990.
